플라스틱 국제협약

플라스틱 오염 종식 위한 '국제 팀플', 핵심 쟁점 4가지는?

 

[플라스틱 국제협약 ①]

2060년 연간 플라스틱 생산량 12억 톤...

협약 세부 방안 놓고 갈등

 

플라스틱 오염 종식을 목표로 법적 구속력을 갖춘 국제협약을 만드는 것을 목표로 하는 플라스틱 국제협약.

2022년 3월 제5차 유엔환경총회 2차 회의에서 175개국이 만장일치로 통과한 결의안을 기반으로 추진 중이다.  
플라스틱 국제협약의 필요성이 대두된 시기는 2014년으로 거슬러 올라가야 합니다.

 

UNEP이 주관하는 유엔환경총회(UNEA)에서는 당시 해양 환경오염 문제가 대두됐습니다. 유엔환경총회는 UNEP이 주관하는 세계 최고 수준의 환경 관련 의사결정기구입니다.

해양오염의 주범인 폐플라스틱과 미세플라스틱 문제를 어떻게 해결할 것인가를 가지고 각국은 논의를 이어왔습니다.

더 나아가 플라스틱 오염을 아예 종식시켜야 한단 목소리에 힘이 실렸고, 그 결과 2022년 3월 제5차 유엔환경총회(UNEA-5.2)에서 플라스틱 오염 종식을 위한 결의안이 175개국의 만장일치로 통과됩니다.

잉거 안데르센 UNEP 사무총장은 당시 결의안에 대해 파리협정 이후 최대 규모의 다자간 환경협약이라고 강조했습니다.
  플라스틱 국제협약은 2024년까지 다섯 차례에 걸친 정부간협상위원회를 거쳐 2025년 중순 열릴 전권외교회의에서 확정된다

 

 

2024년까지 다섯 차례 회의 거쳐 '플라스틱 국제협약' 마련 목표
결의안 통과 직후 플라스틱 국제협약을 논의하기 위한 정부간협상위원회(INC)가 꾸려집니다.

INC는 플라스틱 국제협약과 관련해 세부 규제와 이행 그리고 재원 방안과 관련해 국가별 이견을 조율하는 역할을 맡습니다.

1차 INC 회의는 2022년 11월 남미 우루과이 푼타델에스테에서 열렸습니다. 해당 회의에서 의장이 선출됐고 협약 초안 작성을 위한 본격적인 작업이 진행됐습니다.

2차 INC 회의는 2023년 5월 프랑스 파리에서 개최됐습니다. 같은해 9월 INC 사무국은 플라스틱 국제협약과 관련해 초안이 내놓았습니다. 당초 초안은 INC-2에서 발표됐어야 했으나, 회의 일정이 지연돼 발표가 늦어졌습니다.

그리고 3차 INC 회의는 같은해 11월 케냐 나이로비에서 진행됐습니다.

해당 초안과 세부 내용은 올해 4월 캐나다 오타와(INC-4)와 11월 한국 부산(INC-5)에서 추가 회의를 거쳐 확정됩니다.

마지막 회의까지 협상이 잘 마무리될 시 협약은 2025년 전권외교회의를 통해 최종 타결됩니다. 전권외교회의는 각국 정부를 대표를 외교관들이 전권을 위임받은 회의를 말합니다.

이 때문에 죠티 마투르 필립 UNEP INC 사무국장은 "(부산에서 열릴 INC-5 회의가) 마지막 회의이자 굉장히 중요한 회의"라고 강조한 바 있습니다.

플라스틱 국제협약도 '파리협정'처럼 도시 이름 붙을 예정

2024년 4월 기준 플라스틱 국제협약의 정식 명칭은 '해양 플라스틱 문제를 포함한 플라스틱 오염에 관한 구속력 있는 국제협약'입니다.

협약은 회의를 거듭할수록 명칭이 바뀌고 있습니다. 이후 협약은 2025년 중순 전권외교회의가 열릴 국가의 도시에서 이름을 따 공식 명칭이 확정될 예정입니다.

2015년 프랑스 파리에서 열린 제21차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP21)에서 '파리협정'이 체결된 것처럼, 플라스틱 국제협약 역시 개최지의 상징적인 도시 이름을 따온단 것입니다.

현재 전권외교회의 개최지로는 4개국(에콰도르·페루·르완다·세네갈)이 거론되고 있습니다.

 

▲전 세계 연간 플라스틱 생산량은 2000년 2억 4300만 톤에서 2019년 4억 6000만 톤으로 2배가량 증가했다

 
2060년 연간 플라스틱 생산량 12억 톤… "협약 세부 방안 놓고 갈등↑"

경제협력개발기구(OECD)가 발간한 '2022 글로벌 플라스틱 전망 보고서'에 의하면, 세계 연간 플라스틱 생산량은 2000년 2억 4300만 톤에서 2019년 4억 6000만 톤으로 2배가량 증가했습니다.

현 추세가 이어질 시 2060년 플라스틱 생산량은 12억 3100만 톤에 이릅니다. 폐플라스틱 오염 종식을 위한 입법 활동도 활발합니다. 문제는 현 입법과 감축 계획이 모두 실행되더라도 플라스틱 생산량이 2040년까지 8% 감소에 그친단 것이 보고서의 지적입니다.

현재 플라스틱 오염 문제가 심각하단 점에는 큰 이견이 없습니다.

플라스틱은 제작부터 폐기 단계에 이르기까지 전 과정에서 온실가스를 배출해 기후변화를 유발합니다. 실제로 국제환경법센터(CIEL)가 진행한 공동 연구에 의하면, 2030년 플라스틱으로 인한 온실가스 배출량은 연간 13억 4000만 톤에 이릅니다.

이는 500㎿(메가와트)급 신규 석탄화력발전소 300개에서 나오는 배출량과 맞먹습니다.

나아가 폐플라스틱은 자연에서 오랫동안 썩지 않아 지구의 복원 능력과 생물다양성을 해칩니다. 또 도시 하수도부터 심해 깊은 곳까지 세계 어디서나 미세플라스틱이 발견됩니다.

그러나 플라스틱 오염 종식을 어떻게 추진할 것인가에 대해선 국가 간 이견이 큽니다.
국가 경제에서 플라스틱 산업이 큰 곳일수록 다소 소극적인 태도를 보이고 있습니다. 이와 달리 플라스틱 오염으로 인해 신음하는 국가들을 중심으로 강력한 협약이 나와야 한단 목소리가 나옵니다.

이 때문에 작년 9월 발표된 플라스틱 국제협약 초안은 무수한 의견이 추가된 상황입니다.

국가별 주요 쟁점은 크게 4가지입니다.

1. 플라스틱 생산 감축 vs 재활용 우선
유럽연합(EU)·영국·노르웨이·캐나다 등은 플라스틱 생산에서부터 적극적인 제한하자는 입장입니다. 르완다를 비롯한 아프리카 국가 상당수도 여기에 포함돼 있습니다.

이들은 불필요한 소재나 디자인으로 인해 재활용이 어려운 일회용 플라스틱, 즉 '문제성 플라스틱'도 과감하게 제한해야 한단 입장입니다. 과불화화합물(PFAS) 같은 플라스틱 내 독성 화학물질 역시 감축하거나 퇴출할 것을 요구합니다.

반면, 미국·일본·중국·인도 등은 플라스틱 생산 감축보다는 폐기물 '재활용'에 초점을 두고 있습니다. 플라스틱 생산 및 주요 소비국 모두 생산보다는 재활용이 우선돼야 한다고 목소리를 내고 있습니다.

러시아·이란·사우디아라비아 등 산유국은 플라스틱 국제협약에 있어 다소 비협조적인 태도를 보이고 있습니다. 

특히, 작년 11월 케냐에서 열린 INC-3에서 이들 산유국들은 플라스틱 소재인 1차 플라스틱 폴리머 규제와 관련된 내용을 삭제할 것을 요구했습니다.
　
2. 법적 구속력 갖춘 국제협약 vs 국가별 상황 맞춘 자발적 목표
구속력 범위 역시 주요 쟁점 중 하나입니다. EU와 아프리카 등 135개국은 모든 국가에 동등하게 적용되는 국제적 규제를 요구하고 있습니다.

이와 달리 미국과 중국 등은 플라스틱 생산 및 주요 소비국은 자발적 목표 수립을 지지합니다. 예컨데 온실가스 감축목표(NDC)처럼 국가별 상황에 맞춰 플라스틱 감축목표도 수립해야 한단 주장입니다.
　
3. 플라스틱 국제협약 '목표 연도' 명시 여부
목표 시기를 협약에 명시할 것인가도 뜨거운 감자입니다. '플라스틱 오염을 종식하기 위한 야심찬 목표 연합(HAC)'을 주축으로 대다수 국가는 플라스틱 오염 종식 목표 연도를 2040년으로 지정할 것을 요구합니다.
이 역시 산유국들을 중심으로 반발이 거셉니다.
　
4. 재원 조달·기술 이전 놓고…"선진국 vs 개도국 이견차"
재원 마련 방안 등을 놓고 선진국과 개발도상국 간의 이견도 큽니다.

선진국은 지구환경기금(GEF)이나 세계은행(WB) 같은 기존 재정기구를 활용하자는 주장입니다.
이와 달리 개도국은 별도 재정기구를 설립하고 플라스틱 오염 부담금을 신설하자는 방안을 지지하고 있습니다.

또 플라스틱 감축목표 이행에 있어 필요한 역량과 기술이전 논의에서도 개도국은 청정기술 이전을 강조한 반면, 선진국은 지식재산권 존중을 강조하고 있습니다.
　
플라스틱 국제협약, 한국 정부 입장은? 

이 가운데 한국은 다소 모호한 입장을 취하고 있습니다. 한국 역시 플라스틱 오염 종식을 목표로 하는 HAC에 소속돼 있습니다. 동시에 재활용과 생분해 플라스틱을 우선하며, 신규 플라스틱 감축에 소극적인 태도를 보이고 있습니다.

국제환경단체 그린피스는 한국 정부가 INC에 제출한 의견서와 입장문을 평가한 결과 "재활용의 한계와 플라스틱 오염의 심각성을 미루어 볼 때 강경한 입장이라고 볼 수 없다"고 밝힌 바 있습니다.

 

 

반환점 지난 플라스틱 국제협약 '여전히 거북이 걸음'

[플라스틱 국제협약 ②] 과제 산적한 4차 회의…2024년 협약 마무리 가능하나?

/김지연(finwhale)

 

 

파리기후협약 체결 이후로 가장 중요한 환경협약으로 떠오른 '플라스틱 국제협약'. 플라스틱 오염 종식을 목표로 법적 구속력을 갖춘 국제협약을 만드는 것을 목표로 합니다. 2022년부터 유엔환경계획(UNEP)과 175개국으로 구성된 정부간협상위원회(INC)가 관련 논의를 이어오고 있습니다.

오는 4월 23일부터 29일까지(아래 현지시각), 일주일간 캐나다 오타와에서 '제4차 정부간협상위원회(INC-4)'가 예정돼 있습니다. 이어 올해 11월 우리나라 부산에서 마지막 5차 위원회(INC-5)를 거쳐 2024년까지 플라스틱 국제협약을 마련하는 것을 목표로 합니다. 그러나 INC-4 개최를 앞두고 플라스틱 국제협약이 체결될 수 있냐는 우려가 곳곳에서 나옵니다. 

 

주요국별로 플라스틱 오염의 원인에 대한 시각이 다를 뿐더러, 감축목표 설정 여부 등을 놓고 갈등이 이어지고 있기 때문입니다. 

 

플라스틱 국제협약의 핵심 쟁점은 무엇이고, 남은 과제는 무엇일까요? 

그리니엄이 짚어봤습니다.[기자말] 플라스틱 오염 종식을 목표로 법적 구속력을 갖춘 국제협약을 만드는 것을 목표로 하는 플라스틱 국제협약. 2022년 3월 제5차 유엔환경총회 2차 회의에서 175개국이 만장일치로 통과한 결의안을 기반으로 추진 중이다.
"(3차 위원회에서) 협약 초안을 토대로 협상이 시작되길 바랐으나 더 많은 논의로 수정 초안이 탄생했다. 안타깝게도, '초안의 초안'으로 부르는 국가가 있을 정도로 첫 초안보다 질이 낮아졌다."

'플라스틱 국제협약의 전망과 과제' 포럼(아래 포럼)에서 기조 발제자로 나선 이세미 브레이크프리프롬플라스틱(BFFP) 글로벌 정책고문은 INC-3 결과에 대해 이같이 평가했습니다.

지난 9일 그린피스 서울사무소에서 열린 포럼은 국내외 15개 시민단체로 구성된 '플라스틱 문제를 뿌리뽑는 연대(플뿌리연대)' 주최로 열렸습니다. 플뿌리연대는 보다 강력하고 실효성 있는 '플라스틱 국제협약' 체결과 이행을 촉구하는 것을 목표로 합니다. 포럼은 오는 23일 캐나다 수도 오타와에서 열릴 INC-4를 앞두고 열렸습니다.

'초안의 초안' 과제로 남긴 INC-3... 수정안 분량만 2배 이상 늘어

플라스틱 국제협약 초안이 공개된 것은 지난해 9월입니다. 같은해 11월 케냐 나이로비에서 열린 INC-3에서 각국은 초안을 놓고 치열한 공방을 벌였습니다.

이 정책고문이 말한 플라스틱 국제협약 '수정 초안(Revised Zero Draft)'은 INC-3 종료 40여 일 뒤인 2023년 12월 28일 공개됐습니다. INC 사무국이 INC-3에서 나온 논의를 반영한 결과입니다.

구스타보 메자-쿠아드라 벨라스케스 당시 INC 의장에 따르면, INC-3에서 나온 제안 및 요청은 500건에 달했습니다.

12일 <그리니엄>이 확인한 결과, 각국이 제시한 선택지가 다수 포함됨에 따라 수정안은 69장에 달했습니다. 이는 부속서를 제외한 것입니다. 같은해 9월 사무국이 제시한 첫 초안이 부속서 포함 31장 분량이었던 것에 비해 2배 이상 늘어난 것입니다.

또 수정안을 작성한 방식을 설명한 문서만 2장에 이릅니다. 수정안 내 선택지, 대체 문구, 추가 문구 등이 명시됐습니다. INC-3에서의 논쟁이 얼마나 치열하고 또 복잡했는지를 짐작케 하는 대목입니다.

INC-3가 남긴 수정안, 핵심조항 삭제 우려도

수정안을 이해하기 위해선 우선 사무국이 최초에 제시한 초안을 알아야 합니다.
초안의 주요 핵심은 다음의 3가지입니다.

①1차 플라스틱 생산 통제 조치 ②우려되는 화학물질 및 플라스틱 감축·제거 ③일회용·문제성 플라스틱* 감축·제거입니다.
(*문제성 플라스틱: 불필요하거나 소재나 디자인에 문제가 있어 재활용할 수 없는 일회용 플라스틱을 일컫는다.)

여기에는 플라스틱 오염을 끝내기 위해선 생산, 즉 '업스트림(Upstream)' 자체를 통제해야 한단 문제의식이 깔려 있습니다. 그러나 INC-3에서 산유국과 플라스틱 주요 생산국은 해당 내용이 담기는 것을 막아내기 위해 분투했습니다. 플라스틱 자체를 감축하는 대신 재활용과 폐기물 관리, 즉 '다운스트림(Downstream)' 관리로 오염을 막을 수 있단 입장입니다.

그 결과, 수정안에는 ①~③ 항목 각각에 해당 내용을 삭제하는 선택지가 추가됐습니다. 대신 폐기물 관리·자원효율성 향상·순환경제 접근 등 미드스트림(Midstream)과 다운스트림 관리에 대한 선택지가 추가됐습니다.

즉, 플라스틱 전주기 관리를 약화시키는 내용이 대거 추가된 것입니다. 우려되는 화학물질의 경우 대상과 기간을 공통의 기준으로 세울지, 국가별 계획에 따를지 또한 선택 사항으로 모두 포함됐습니다.

1차 미세플라스틱 금지 조항도 제동 걸려

'의도적으로 생산된 미세플라스틱' 생산·사용 금지 또한 제동이 걸렸습니다. 치약·세제 등 생산 당시 부터 의도적으로 작게 만들어진 플라스틱을 말합니다. 이른바 1차 미세플라스틱으로 불립니다.

해양오염 문제가 대두되면서 1차 미세플라스틱 금지는 너른 공감대가 형성된 지 오랩니다. 유럽연합(EU), 미국, 한국 등 주요 선진국에서 사용이 금지됐습니다. 그러나 수정안에서는 기존의 '생산·사용 금지'에 ▲항목 삭제 ▲식별·관리·제한 ▲감축 및 대안 촉진 ▲규제 조치 등이 추가돼 선택지가 다섯 가지로 늘어났습니다.

  지난 9일 그린피스 서울사무소에서 열린 포럼에서 이세미 BFFF 글로벌 정책고문은 플라스틱 국제협약이 성공적으로 마련되기 위해선 정돈되고 질 높은 협약 초안을 작성하는 것이 필수적이라고 밝혔다. 4월 캐나다서 열릴 INC-4 과제는? "제대로 된 초안 나와야 할 것"

그렇다면 플라스틱 국제협약 성공을 위해 이번 INC-4 회의에서 해결해야 할 과제는 무엇일까요? 이날 포럼에서 이 정책고문은 크게 세 가지를 꼽았습니다.

첫째, 산만해진 논의를 간소화하는 것입니다. 쉽게 말해 '정돈되고 질 높은 협약 초안'을 작성하는 것입니다.

이 정책고문은 이를 위해 INC-4에 새로운 진행 구조가 도입될 예정이라고 밝혔습니다. 연락그룹과 산하 소그룹을 두어 각 그룹이 초안을 나눠 맡아 공통·반복되는 부분을 정리하는 방식입니다.

또 초안 작성을 위한 별도로 법률 전문 그룹도 조성됩니다. 이 그룹은 조항과 요소들을 법적 구속력이 있는 문구로 작성하는 역할을 맡습니다. 빠른 논의를 압박할 것으로 기대됩니다. 이 구조는 루이스 발디비에소 신임 INC 의장이 제시했습니다. 단, 회원국이 합의해야 도입됩니다.

둘째, 의무적인 회기 간 작업에 대한 합의를 꼽았습니다. 회기 간 작업이란 말 그대로 각국이 INC 회의 사이에 모여 특정 그룹을 만들어서 논의를 진전시키는 것을 말합니다. 이와 관련해 이 정책고문은 "더 이상 시간을 지체하면 협약의 미래가 매우 불투명해지기에, INC-4 회의의 결과가 매우 중요하다"고 강조했습니다.

마지막은 절차적 규칙에 대한 합의입니다. 실질적이고 중요한 사안에 대해서는 만장일치가 아닌 다수결 투표로 결정한다는 규칙이 정립돼야 한다는 뜻입니다.

유엔환경총회로 미리 본 회담장 "험난한 길 예상"

다만, INC-4의 전망이 밝지만은 않습니다. 국제환경단체 그린피스는 INC-4에 대해 "협약에 미온적인 국가들은 협약의 범위, 어떤 원칙을 포함할지에 대한 토의 과정에서 절차를 지연시킬 것으로 예상된다"고 밝혔습니다.

이러한 불안은 지난 3월 1일 폐막한 제6차 유엔환경총회(UNEA-6)에서도 확인됐습니다. UNEA는 격년 주기로 유엔 회원국의 장·차관이 모여 결의안과 선언문을 채택하는 최고위급 환경회의입니다. 이번 장관 선언문에는 플라스틱 국제협약 체결을 명시한 2022년 UNEA-5 결의안을 재확인하는 내용이 담겼습니다.

이 정책고문은 이번에 나온 결의안에서 플라스틱의 전주기에 대한 언급이 빠졌다는 점을 지적합니다. 2022년 결의안에는 플라스틱 오염에 대해 "전주기적 접근법을 통해 대처해야 한다"고 명시돼 있었습니다. 그러나 이번 결의안에서는 "포괄적인 접근방식"으로 언급되는데 그쳤습니다. 생산-사용-처리 등을 아우르는 전주기적 접근법은 플라스틱 오염 종식의 핵심 쟁점으로 꼽힙니다.

이 때문에 "포부가 굉장히 낮아지고 야심 찬 태도가 사라졌다"는 것이 이 정책고문의 평가입니다. 플라스틱 국제협약에 대한 정부 및 장관급 관계자들의 태도가 엿보인다는 것이 그의 말입니다.

한편, 멕시코·콜롬비아·스위스·세네갈 등 일부 장관급 인사들은 결의안에 플라스틱 국제협약의 신속한 성공을 명시적으로 요구하지 않았단 점을 지적했습니다. 데이비드 아줄레인 국제환경법센터(CIEL) 환경보건 이사 또한 "여러 회원국이 (유엔환경총회를) 플라스틱 국제협약 협상을 탈선시키고 방해하기 위해 백도어(취약점)로 사용하려 한다"며 치열한 물밑 흐름을 전했습니다.