공공기관 지방 이전 실효성 논란

혁신도시 16년, 혁신은 없고 텅 빈 거리뿐

공공기관 지방 이전 실효성 논란

/중앙선데이

 

 

 

텅 빈 전남혁신도시 내 상가. 오유진 기자

“계약 기간만 끝나면 서울로 가야죠.”

주말인 지난 22일 충북혁신도시. 점심시간인데도 음성군 대하로의 먹자골목 가게들은 텅텅 비었다. 이곳에서 국밥집을 꾸리는 김용화(가명·62)씨는 “기대가 컸지만, 보시다시피 가게들이 무슨 유령집처럼 휑하다. 임대 계약이 끝나면 바로 서울로 돌아갈 것”이라고 말했다.

 

이 충북혁신도시에서 서울로 올라간다는 사람들은 또 있었다. 지난 24일 만난 한국가스안전공사 직원 김병용(43·가명)씨는 “왕복 4시간이 걸리지만, 셔틀버스를 이용해 서울에서 출퇴근한다”고 했다. 동료들도 주말이면 ‘싹’ 수도권으로 올라간다고 했다. 전국 10곳 대부분의 혁신도시에서 벌어지는 일상이다. 때문에 주말의 혁신도시는 적막이 지배한다. 주말 장사를 아예 접는 가게도 많다.

 

10곳의 전국 혁신도시 사업은 2007년 시작됐다. 공공기관 이전을 위한 포석이었다. 공공기관 지방 이전은 2003년 구상됐고, 2013년 본격 추진됐다. 문제는 ‘두 가지 인프라’가 부족한데도 정부는 보내기에 급급했고, 지방자치단체는 받아들이기에 매달렸다는 점이다.

하나는 공공기관 직원이 머무를 인프라다. 교육·의료·서비스 인프라가 현재까지도 제대로 갖춰지지 않고 있다. 주말 혁신도시의 텅 빈 거리가 16년째 이어지는 이유다. 다른 하나는 해당 공공기관이 시너지 효과를 낼 지역의 산업 인프라다. 이런 ‘궁합’은 따지지 않았다. 그러다 보니 경쟁력이 떨어졌다. 영국 컨설팅그룹 지옌에 따르면, 한국거래소과 예탁결제원이 부산으로 간 뒤 서울(2015년 7위→2023년 10위)과 부산(24위→37위)의 금융경쟁력이 떨어졌다. 전북혁신도시로 이전한 국민연금공단 기금운용본부의 직원들은 매년 30명씩 유출되고 있다. 기금운용본부는 국민연금의 핵심으로 불린다. 이처럼 ‘텅 빈 거리’는 ‘경쟁력 저하’를 낳고 ‘경쟁력 저하’는 다시 ‘텅 빈 거리’를 만드는 악순환이 벌어지고 있다.

6월 중 2차 공공기관 지방 이전이 발표된다. 부산행이 낙점된 산업은행, 이전 유력설이 나도는 한국마사회 등은 들썩이고 있다. 백인길 대진대 교수는 “이번에도 정부가 공공기관만 보내놓고 나 몰라라 하면 혼란과 낭비는 되풀이될 것”이라고 강조했다. 혁신도시에 대한 ‘확신’을 갖게 해달라는 주문이다.

 

인프라 없이, ‘10개의 서울’ 만들려다 기관 경쟁력만 약화

시작은 지역 발전이었다. 하지만 현재로써는 ‘글쎄’다. 공공기관 지방 이전 구상 20년을 맞은 올해, 정부는 상반기에 2차 이전 계획을 발표할 예정이다. 2003년 노무현 정부에서 출발한 공공기관 지방 이전 정책의 ‘시즌 2’다. 하지만 지금까지 뚜렷한 성과는 보이지 않는다. 공공기관 지방 이전 추진 20주년을 맞아 지방 이전 기관들의 속사정을 들여다봤다. 목표는 얼마나 창대했고, 성과는 어떻게 미약한 걸까.

서울에 살며 필요할 때마다 ‘출장’

 

정부의 꿈은 컸다. 지역별 특화산업 육성이라는 포석을 깔고 전국에 10개의 ‘서울’을 만들려고 했다. 그러면 수도권 인구가 옮겨간 지역은 자연스레 발전할 줄 알았다. 지방자치단체의 꿈도 컸다. 정부 계획에 호응해, 발전의 토대로 삼고자 했다.

2014년 전라북도는 전북혁신도시(전주시 덕진구와 완주군 일대)를 서울, 부산에 이어 제3의 금융중심지로 만들겠다는 포부를 밝혔다. 이듬해 국민연금공단이 전북혁신도시로 이전하며 본격 금융중심지 개발이 시작되는 분위기였다. 그런데 국민연금 이전 이후 근처에 새로 사무소를 낸 금융 관련 기업은 SSBT, BNY Mellon, SK증권, 우리은행 등 현재 7개에 불과하다. 심지어 외국계 투자운용사인 BNY Mellon만 전북혁신도시에 자리를 잡았고, 나머지 6곳은 전주시 도심에 있다. 국민연금을 쫓아 전북행을 선택한 금융기관들이 혁신도시보다는 인프라가 나은 전주시를 선택했다는 뜻이다.

2020년 전북혁신도시에 본사를 개점했던 무궁화신탁·현대자산운용은 인력을 구하지 못해 2년도 안 돼 철수를 결정했다. 현대자산운용 관계자는 “국민연금 이전으로 시너지를 내기 위해 이전했지만, 근무할 직원을 구하기 어려워 차라리 서울에서 필요할 때마다 가는 것이 낫다는 결론을 내렸다”고 전했다. 애초에 기대했던 시너지는 꿈이었던 셈.

그래픽=이정권 기자 gaga@joongang.co.kr

국민연금의 핵심부서인 기금운용본부의 경우 전북혁신도시로 옮긴 뒤 업무에 큰 차질을 빚고 있다. 기금운용 특성상 필수적인 해외 교류나 정보교환이 막힌 것. 한 증권사 애널리스트 출신 금융전문가는 “기금운용본부 직원을 일주일에 한 번씩 만났었는데, 본부 이전 후로는 이런 교류가 사실상 사라졌다”며 아쉬움을 토로했다.

 

지난 21일 기금운용본부에서 만난 한 금융정보회사 직원은 “다른 기관들은 모두 서울에 있는데, 오로지 이곳 직원들을 위해 전주까지 내려오는 번거로움을 감수해야 한다”며 불만을 표했다. 뜸해진 교류는 기금운용본부 직원들의 일을 줄였다. 기금운용본부에 재직 중인 한 직원은 “사람을 만나려면 서울에 가야 하는데 전주에 있으라니, 유배와 뭐가 다르냐”며 “열심히 일하려고 해도 의욕이 떨어지는 환경”이라고 전했다. 국민연금공단과 강선우 더불어민주당 의원실에 따르면 최근 5년(2018∼2022년) 사이 기금운용본부에서 퇴사한 운용역은 137명이다. 매년 정원(약 300여명)의 10%에 가까운 직원들이 회사를 떠난다.

국민연금 기금운용평가단장 출신인 이준행 서울여대 경제학과 교수는 “우수한 직원들이 우수수 빠져나가는 것은 지방 이전이 원인이라고밖에 볼 수 없다”며 “세계 3위 규모의 공적 연기금이 이제는 글로벌 운용사로의 이직을 위한 하나의 징검다리로 전락했다”고 비판했다. 늘어나는 퇴사자와 신규 인력 충원에서 난항을 겪고 있는 국민연금은 결국 오는 7월 서울 국민연금 강남사옥에 스마트워크센터를 개소해 운용역의 업무환경을 개선하겠다는 대책을 내놓았다.

 

공공기관 지방 이전이 본격화 한 시기는 2013년. 이때부터 공공기관 직원들의 퇴사는 수년간 이어졌다. 2016년 국회예산정책처에 따르면, 2013년 2766명이던 지방 이전 공공기관의 자발적 퇴직자는 2015년 3143명으로 2년 새 13.6% 증가했다. 당시 국회예산정책처는 이전지역의 교육, 정주 여건이 미비하다는 점을 퇴직 원인으로 분석했다. 인프라 부족은 현재도 진행형이다. 그런데도 현재 공공기관 직원 수가 늘어난 건 그동안 채용을 대폭 늘렸고, 1차 지방 이전으로 인한 ‘불편’이 시간이 지나면서 어느 정도 상쇄됐기 때문이라는 분석이다. 하지만 2차 이전이 코앞으로 다가오면서 또다시 갈등의 파고가 덮칠 우려가 크다.

 

“서울·부산 금융경쟁력 동반 하락”

그래픽=이정권 기자 gaga@joongang.co.kr

국민연금 기금운용본부의 직원 이탈을 지켜본 다른 공공기관들은 전전긍긍하고 있다. 지난해 부산행을 공식화한 산업은행은 노조와 사측의 대치가 극으로 치닫고 있다. 직원들의 불만은 퇴사로 이어지는 상황. 지난해 KDB산업은행 이전 발표 후 예년의 2배가 넘는 100여 명이 사표를 냈다. ‘신의 직장’으로 불려 2019년 60대 1에 달했던 공채 경쟁률은 지난해 29대 1로 뚝 떨어졌다. 전국금융산업노동조합(금융노조)은 “산업은행의 경우 본사 위치를 서울에 둔다는 현행법까지 개정해야 하는데, 과연 부산 이전이 기관 경쟁력을 높일 수 있는지, 그리고 기업지원이라는 국책은행의 역할을 제대로 수행하게 할지 의문”이라고 지적했다.

금융전문가들의 우려도 크다. 금융경제연구소는 한 보고서에서 “산업은행이 정책금융 역할을 다하기 위해서는 정부 관계부처, 법률, 컨설팅 등에 필요한 인적 네트워크가 필수적”이라며 “집적 효과를 위해 서울의 지리적 이점을 간과할 수 없다”는 의견을 냈다. 실제로 지난 2005년 1차 공공기관 이전 논의 시 IBK기업은행·한국산업은행·한국수출입은행 등은 ‘동북아 경제 중심 조성에 필수적인 기관으로, 수도권 안에 소재하는 것이 불가피하다’고 지정된 바 있다.

 

김대종 교수는 과거 한국거래소, 예탁결제원이 부산으로 옮긴 뒤 한국의 금융경쟁력이 오히려 하락했다는 점을 강조했다. 영국 컨설팅그룹 지옌이 반기마다 도시의 금융경쟁력을 조사하는 ‘국제금융센터지수’(GFCI) 평가 결과 2015년 각각 7위, 24위였던 서울과 부산의 국제금융센터지수가 2023년 각각 10위, 37위로 되려 내려앉았다는 것이다. 김 교수는 “정치권이 표심을 위해 금융기관들을 흩어놔 경쟁력이 크게 떨어진 상황”이라며 “기관의 특성을 고려하지 않는 포퓰리즘적 국책은행 이전은 이뤄져선 안 된다”고 소리를 높였다.

 

궁극적으로는 공공기관 이전이 수도권 집중화 해소와 지방 발전에 큰 도움이 되지 못한 것으로 드러났다. 한국개발연구원(KDI)에 따르면 2014년 공공기관들이 혁신도시로 본격 이전하면서 수도권 유입 인구가 단기간에 늘어났다. 하지만, 2018년 이후에는 상황이 달라졌다. 블랙홀처럼, 오히려 주변의 인구를 빨아들였다. 문윤상 KDI 연구위원은 “지속적 인구 유입으로 ‘도시’로서의 기능을 꿈꿨으나 인구유입, 고용증가가 장기적으로 이어지지 못했고, 5만여 명의 인원이 10개 혁신도시에 나뉘어 5000여 명씩 옮긴 꼴이라 한 도시를 발전시키기에 턱없이 부족하다”고 분석했다. 문 위원은 “오는 6월 발표될 공공기관 이전 정책은 선택과 집중을 통해 집적 효과를 최대화해야 한다”며 “기존 지역산업과 연계가 가능하도록 이전 기관의 요건을 함께 고려한 이전을 추진해야 한다”고 전했다.

 

허허벌판. 전북혁신도시를 북적북적한 금융 도시로 만들겠다며 내세운 전북국제금융센터는 아직 터 닦기 중이다. 억지 궁합을 맞추느라 경쟁력은 떨어지고, 인프라는 여전히 부족해 머무는 사람은 드물다. 지방 발전의 꿈은 다시 허공에 흩어질 것인가.

공공기관 300곳 유치전…전국 곳곳 지역 갈등 격화 조짐

지방자치단체 간 공공기관 유치 경쟁이 뜨겁다. 지역 활성화를 위한, 소리 없는 총성이 오간다. 생존게임 수준이다. 오는 6월 말 국토교통부의 공공기관 2차 지방이전 계획 발표를 앞두면서다.  최소 약 300여 곳이 대상이다. 2019년의 1차 계획 땐 공공기관 153곳이 지방에 새 터를 마련했다.

2차 계획 발표를 약 2개월 앞둔 현재, 지역 간 유치 경쟁이 과열되면서 주무부처인 국토부의 고심이 커지고 있다. 지역 민심을 위해 지역 기반산업과는 아무런 연관이 없는 기관을 무조건식으로 유치하려는 시도가 잦아져서다. 강원도는 한국은행·금융감독원 등 32개 기관을, 전라남도는 농·수협중앙회와 한국공항공사, 대한체육회 등을 잡으려 하고 있다.

 

하지만 이 기관들은 지역의 기존 인프라와 큰 연관이 없어 기관 이전 후 시너지 효과를 내기 어려울 것으로 보인다. 강원도의 경우 헬스케어·관광산업을 위주로, 전라남도는 에너지산업을 중심으로 수년간 지역발전에 공들였는데, 단순히 공공기관 규모가 크고, 이전 대상자가 많다는 이유로 기존 산업과 동떨어진 기관을 유치하는 건 지역경제 활성화에 큰 도움이 되지 않는다는 관점에서다. 송우경 산업연구원 지역정책실장은 “지역과 기관의 연관성이 있어야 지역경제 활성화, 업무 원활화라는 윈윈 효과를 누릴 수 있다”며 “몸은 안 되는데 마음만 앞선다면 역효과만 커질 것”이라고 지적했다.

 

지방자치단체 간 유치 시도가 과열되면서 지역 균형 발전을 위한 공공기관 이전이 자칫하면 지역 갈등으로 번질 수 있다는 우려의 시선도 나온다. 각 지자체가 수십 개의 유치 기관을 열거하는 과정에서 중복된 기관만 여러 개다. 한국마사회의 경우 경상남도, 전라북도, 전라남도, 제주도 등 4곳에서, 한국공항공사는 충북, 전남, 경북, 경남, 제주 등 5개 지자체에서 유치 선언을 한 상태다. 국토부 관계자는 “아직 이전 대상도 정해지지 않았는데 지자체에서 서로 유치를 주장하니 상당히 조심스러운 상황”이라고 전했다.

 

같은 권역 내에서도 광역시·혁신도시·비혁신도시간 입장 차이가 드러나면서 갈등이 격화하는 모양새다. 1차 이전 당시 혁신도시가 아니라는 이유로 공공기관 유치에 어려움을 겪은 지역들이 2차 이전은 비혁신도시 위주로 진행돼야 한다고 주장하고 있다. 지난달 논산시·제천시 등 13개 지자체는 공동성명을 통해 “1차 이전이 혁신도시로 제한되면서 인근 구도심의 공동화, 다른 지방 도시와의 양극화가 심화했다”며 “2차 이전은 인구감소 도시의 구도심을 대상으로 해야 한다”고 발표했다. 반면 10개 혁신도시는 “지속적인 발전을 위해서라도 공공기관을 추가 유치해야 한다”고 맞서고 있다.

 

기혼 60%만 가족 동반 이주, 자녀 중·고생 되면 서울로 유턴

같은 날, 같은 시각. 몇몇 혁신도시에는 같은 풍경이 벌어지고 있었다.

금요일인 지난 21일 저녁. 충북혁신도시의 국밥집, 고깃집에는 손님이 없었다. 전북혁신도시의 맥줏집과 해산물요리점에는 텅 빈 홀에서 사장 혼자 TV를 초점 없는 눈으로 쳐다보고 있었다. 심지어 국밥집 김사장도, 맥줏집 박사장도, 같은 말을 했다. “이 시간부터 주말까지 사람이 없어요. 1970년대 통금 시간도 아닌데…. 주말에는 장사를 아예 접는다고 봐야죠.” 일명 ‘불금’으로 부르는 금요일 저녁은 통상 음식점과 주점의 최대 매상일. 그런데 손님이 한 명도 없다는, ‘상식 파괴’의 현장이 벌어지고 있다.

 

다시 같은 날, 같은 시각. 충북혁신도시의 한국가스안전공사에 다니는 김모(43)씨는 회사 셔틀버스에 몸을 싣고 서울로 향하고 있었다. 전북혁신도시의 국민연금공단 직원 이모씨도 서울로 향하는 KTX에 탑승했다. 이렇게 충북혁신도시와 전북혁신도시 대부분의 직원은 이 시각 수도권으로 향하고 있었다. “굳이 여기에 살 이유가 없어요”라는 같은 말을 했다.

전주 도심과 전북혁신도시를 오가는 택시기사 이모씨는 “혁신도시에는 대형마트가 한 곳도 없고 종합병원에 가려면 전주 도심으로 넘어가야 하는 상황”이라며 “공공기관들이 내려왔지만, 여전히 일자리는 없고, 전주 인구는 계속 빠져나가는 중”이라고 설명했다.

그래픽=이정권 기자 gaga@joongang.co.kr

혁신도시 사업은 2007년 시작했다. 공공기관 지방 이전과 투트랙으로, 지역균형발전을 목표로 시작한 원대한 사업이었다. 하지만 빈 거리는 16년째 여전하다. 이유도 여전하다. 사는 데 필요한 인프라는 무 뽑은 밭처럼 숭숭 빠져 있다. 그렇다 보니 공공기관 이전에 따른 이주 직원 비율은 높지 않다. 지난해 9월 국토교통부는 가족과 함께 혁신도시로 이주한 공공기관 직원의 비율이 59.8%라고 발표했다. 서종국 인천대 도시행정학과 교수는 “일자리·교육·의료 등 정주 여건이 갖추어지지 않은 혁신도시는 성공할 수 없다”며 “혁신도시로 이주한 주민들은 자녀가 중·고등학생이 되면 다시 서울로 돌아가기도 한다”고 밝혔다. 서 교수는 그러면서 혁신도시 집중 관리 방안의 하나로 거주 학생에 대한 특혜를 들었다. 그는 “지방 거점 대학에 들어갈 수 있는 전형을 만들어 지역 인재를 양성하면 일자리와 의료 등 정주 여건이 해결될 것”이라고 말했다. 성공의 실마리가 보이는 혁신도시는 있다. 경남진주혁신도시다.

“저는 ‘혁신도시’에 삽니다.”

그래픽=이정권 기자 gaga@joongang.co.kr

지난 22일 경상남도 진주시의 시가지 동쪽 끝 충무공동. 경남진주혁신도시의 관할 법정동이다. 이곳 사람들에게 어디에 사느냐고 물으면 “혁신도시”라고 바로 답한다. 애정이다. 주민들이 이런 애정을 갖게 된 이유는 의외로 간단하다. 살만하기 때문이다. 2015년 1660명이 근무하는 한국토지주택공사(LH)가 옮겨오면서 진주혁신도시는 인프라에 공을 들였다. LH는 2020년 기준 신규 채용 전체 195명의 중 47명(24.1%)을 지역 인재로 채용했다. 롯데몰이 들어서면서 상권이 떴다. 주말 상경 직원들도 꽤 있지만, 롯데몰을 중심으로 북적인다. 상권 공실률도 낮다. LH 건물 앞 한 김밥집 사장은 “우리 매장은 오히려 주말에 더 잘 된다”고 말할 정도였다.

2007년부터 경남진주혁신도시에서 공인중개사무소를 운영해온 염말숙씨는 “상권 형성하기까지 고생했지만, 이젠 웬만한 인프라를 혁신도시 안에서 누릴 수 있는 상황이라 주민의 만족도가 높다”고 말했다. 진주혁신도시의 흠이라면 전체 거주민 중 0~9세 아이들 비율이 19.9%로 전국평균(8.3%)의 2배가 넘지만 그에 비해 유치원·소아과 등의 시설이 부족하다는 것이다. 특히 초등학교 3개소의 경우 학생 수가 각각 1000여명 이상으로 과밀화 돼있다.

전문가들은 주민들을 지역에 머물게 할 수 있는 교육·문화 시설의 정착이 필수적이라고 조언한다. 남진 서울시립대 도시공학과 교수는 “일자리와 집만으로는 도시가 장기간 유지되기 어렵다”며 “문화를 향유할 수 있는 공간과 고등교육기관들이 존재해야 한다”고 전했다.