춘천시 버스공영제 도입되나?

춘천시 버스공영제 도입되나?

시장 임기 올 6월까지, 용역 결과는 8월에 나와…

시민의 편리성이 우선적으로 고민되어야

춘천시 버스공영제 도입을 둘러싸고 말들이 많다. 대부분은 비판적 시선이다. 버스공영제 자체가 뭔지 잘 모르겠다는 시민도 여전히 있다. 임기 내 충분히 시행할 수 있는 시간이 있었음에도 시장의 판단으로 협동조합 운영이라는 방식을 고집한 결과 2020년에서야 공영제 논의가 시작됐기 때문이다. 이슈가 되고 있는 버스공영제 도입과 관련한 쟁점에 대해 다뤄보고자 한다. 편집자 주

충분히 논의되지 않은 일방적 결정이다?

이재수 시장은 후보 시절인 2018년 대중교통 천국을 위해서라면서 ‘버스공영제, 택시 준공영제를 도입하겠다’고 공약했다. 당시 춘천시는 대동·대한운수가 50년 넘게 시내버스를 운영해오며 과도한 부채로 부도가 난 상태였다. 시민들의 대중교통 이용이 불편한 상황에서 시내버스 운영 문제가 불거졌고, 버스공영제라는 공약으로 시민들에게 호응을 얻었다. 

하지만 이재수 시장은 당선 직후 엉뚱한 해법을 내놓았다. 협동조합을 통해 시내버스를 운영하겠다는 것이다. 당시 시민들은 공영제가 아닌 협동조합이 버스회사를 인수·운영하는 방식에 대해 비판과 우려의 목소리를 보냈다. 인수 당시 협동조합의 자본 규모는 버스회사 인수비용 78억 원에 턱없이 낮은 175만 원이었다. 인수비용 78억 원 중 48억 원은 춘천시가 버스 차고지를 매입하는 방식으로 충당했으며, 남은 30억 원 또한 대부분 대출로 마련했고, 일부 자금에 대해선 출처가 불분명했다. 매각 직전 급하게 결성된 협동조합의 버스회사 운영 전문성에 대해 의심하는 목소리가 많았다. 우려는 현실화되어 2020년 9월, 1년 만에 협동조합은 주주 포기 선언을 하며 해산했다. 지난해 말, 시장 자신도 협동조합으로 운영하려던 방식이 실패라고 인정하기도 했다.

이후 이재수 시장은 대중교통 운영방식 공론화 TF를 꾸리고, 시내버스 운영과 관련한 논의를 시작했다. 2020년 12월부터 대중교통 운영방식 공론화 TF가 운영됐다. 공론화 TF는 위원장 1명, 전문가 4명, 시민사회 5명, 시 위원 1명으로 구성됐다. 전문가는 강원대 행정학과 교수, 강원 연구원 연구본부장, 한림대학교 사회학과 교수, 한국교통안전공단 강원본부 처장이었다. 구성 당시 전문가 위원이 대중교통 운영방식에 대한 전문성이 있는지 의문이 제기되기도 했다. 

공론화 TF는 춘천 시내버스 현황을 진단하고, 문제 해결을 위한 운영방식 연구, 타시도 사례 검토, 이해당사자 의견 검토 등 총 3차례의 회의를 거쳐 결과를 도출했다. 2021년 1월 3차 회의에서 춘천시 시내버스 운영 체계는 공영제로 가는 것이 바람직하다는 결론을 내렸다. 이러한 TF의 의견과는 별도로 시민 숙의를 위한 공론화 진행 등도 제안했다. 이에 춘천시시민주권위원회에 공론화 안건이 제출돼 2021년 8월 시민공론장을 운영했다. 시민공론장은 온·오프라인으로 운영됐고, 참여자 2천435명 중 1천402명(57%)이 공영제를 선택했다. 1년 넘게 시민들과 숙의과정을 거친 셈이다. 

그러나 여전히 충분히 논의되지 않았다는 의견도 있는데, 이들은 정작 대중교통 이용에 불편을 겪고 있는 시민들이 아니라 정치인들이다. “공영제를 하지 말자는 것이 아니다, 중요한 것은 대중교통을 이용하는 시민들의 편리성이다. 진행 방식에 문제가 있다”는 것이 그들 비판의 골자이다, 그러나 이러한 비판에는 대중교통이 안전하고 원활히 운영되기 위한 대안이 없다는 지적이다. 

이러한 비판이 제기된 데에는 공영제를 시행할 충분한 시간이 있었음에도 제대로 추진하지 않고 있다가 임기 말, 마치 재선을 위한 공약을 내듯 선포한 이재수 시장의 잘못도 크다. 그러니 선거를 앞두고 각 정당, 정치인들의 비판이 쏟아지는 것이다. 논의 과정이 없었던 것이 아니라, 너무 늦게 그리고 정책 실현 목적 외에 재선을 앞두고 다른 목적이 개입됐을 합리적 의심이 제기되는 시점에 공영제 도입을 선포한 것이 문제다.

막대한 예산, 밑 빠진 독에 물 붓기?

‘도입 비용 00억, 혈세 낭비, 막대한 예산’ 등등 정확히 어떤 비용이, 어떻게 필요한지 정리되지 않은 채 어지러운 숫자들만 연일 쏟아지고 있다. 시민들이 판단할 수 있도록 정연하고, 객관적으로 정리되지 못한 채 세금폭탄, 낭비 같은 공포만 조성하고 있다. ‘밑 빠진 독에 물 붓기’라는 속담을 인용해 버스공영제를 하게 되면 세금을 더 걷을 수도 있다며 도입 자체를 반대하기도 한다. 

이런 상황을 객관적으로 이해하기 위해서는 버스공영제가 무엇인지 정확히 알 필요가 있다. 버스공영제는 버스 운영체제의 한 유형이다. 버스 운영체제는 소유와 운영방식에 따라 민영제, 준공영제, 공영제로 나뉜다. 민영제는 민간사업자가 사업의 주체로 운영을 하고, 적자 노선에 대해 지자체가 일부 지원을 하기도 한다. 준공영제는 노선권, 사업권, 수입금 등에 일부 지자체가 개입하고, 버스업체의 적정수익을 보장해 주는 방식이다. 공영제는 지자체가 직접 운영하거나, 공사를 통해 운영하는 방식이다.

춘천시는 재정지원형 민영제로 이미 매년 버스 보조금을 지원하고 있다. 2020년 약 122억 원, 2021년 약 134억 원 정도가 버스 보조금으로 집행됐다. 이는 다시 말해 순수 민영제로는 이미 버스 운영이 어렵다고 볼 수 있다. 하지만 보조금을 지원하고 있음에도 시민들의 불편은 사라지지 않았다. 노선을 늘리고, 배차 간격을 줄이는 것이 버스 이용 편리성의 핵심인데도 개선되지 않았다. 보조금을 지원할 뿐 버스 운영방식에 대한 결정권은 운영 주체인 기업(춘천의 경우: 춘천녹색시민협동조합)에게 있기 때문이다. 춘천녹색시민협동조합은 당초 시민들을 조합원으로 모집해 시민의 의견을 반영하여 운영한다고 했지만, 조합원 모집도 미비했고, 운영도 제대로 하지 못해 2020년 결국 주주 포기를 선언했다. 

준공영제는 2004년 서울을 시작으로 대전, 대구, 광주, 경기 등에서 시행되고 있다. 버스운송 서비스는 공공성이 강조되는 공공재의 성격이 강한 재화라는 인식이 확대되는 추세에 따라, 타 시도에서 준공영제가 5년 이상 시행되고 있지만, 이 역시 한계가 드러나고 있다. 운송원가 상승, 노선의 비효율적 운영, 버스업체 임원 인건비 과다 지급 등의 도덕적 해이 등 이미 이 같은 문제점들이 드러나 공영제 전환으로 논의가 진행되는 추세이다. 

춘천시 역시 이 같은 상황을 반영, 공영제 전환이 바람직하다는 결론을 도출한 것이다. 공영제 전환 시 드는 전환 비용으로는 버스업체의 노선권, 사업권, 버스, 차고지 등의 매각 등이 포함된 초기 인수비용과 이후 버스를 운영하는 인건비, 차량 유지비, 관리비 등이 포함된 운영비용이 있다. 

노선권은 사유화돼 있어 버스업체 이익에 따라 운영되기 때문에 시민들의 이동권을 제약하는 가장 큰 이유인데, 전환 시 큰 비용을 차지하는 부분이다. 하지만 춘천시의 경우 이미 춘천녹색시민협동조합과 시장이 ‘완전공영제 전환 시 노선권과 사업권을 양도하겠다’는 협정을 맺은 상태이다.노선권을 주장할 경우 발생하는 막대한 비용을 절감할 수 있는 것이다. 또한 차고지 같은 경우 이미 춘천시가 매입해 임대해 주는 형태이므로 타 시도보다 오히려 인수비용이 적게 발생할 수 있는 유리한 상황이다. 

2018년 춘천시와 춘천녹색시민협동조합이 체결한 ‘시내버스 운영 정상화를 위한 협약서’

인수비용 말고도 공영제로 전환하게 되면, 시에서 재정을 부담해야 하는 운영비용 역시 살펴봐야 한다. 이에 대해 2020년~2021년간 진행한 대중교통 운영방식 공론화TF에서 연구한 내용에 따르면 연간 156억 원 내외로 들 것으로 예상하고 있다.

지난해 보조금 134억 원과 비교했을 때 ‘막대한’ 차이가 난다고 볼 수 없는 정도이다. 기존 대비 1.28배 증가하는 수준인데 대중교통이 정상화되고, 시민의 이동권이 보장되는 측면에서 본다면 과연 이것을 혈세 낭비라고 할 수 있을까. 

다만 현재 녹색시민협동조합이 안고 있는 부채 100억 원과 결손 누적, 부족한 퇴직 적립금 등의 비용을 해결하는 방식에 있어 마치 시가 전부 부담해야 할 비용으로 이야기되는 부분을 예의주시할 필요가 있다. 애초에 시민이 원하지 않은 협동조합 도입으로 발생한 부채이다. 이에 시민의 세금이 불필요하게 투입되지 않도록 지켜봐야 할 것이다.

버스이용률 10% 미만인데 공영제를 도입하는 것은 형평성에 어긋난다?

수협중앙회 강원물류센터(이하 물류센터)에 운전직으로 취직한 효자동에 사는 조 모 씨(36)는 인수인계 등을 위해 물류센터로 방문하라는 연락을 받았다. 근무시간은 격일로 하루는 9시 출근, 다음날은 새벽 4시 출근이었다. 방문일은 새벽 4시까지 출근해야 하는 날이었다. 차가 없는 조 씨는 버스를 알아봤으나 없었고, 하는 수없이 택시를 타고 방문했다. 하지만 이후에도 격일로 출근을 위해 매번 택시를 타는 비용을 감당하기 어려워 결국 일자리를 포기하고 말았다. 차가 없는 조 씨, 개인의 문제이기만 한 걸까? 헌법에는 제15조 직업선택의 자유와 제32조 근로의 권리를 명시하고 있다. 이 권리들이 침해당하고 있는 것은 아닐까. 

대중교통은 기업의 논리인 흑자, 적자로만 운영되는 것이 아니라 공공의 영역에서 바라봐야 한다. 따라서 공공성을 지키고 확대할 의무가 있는 시의원들은 공공재인 시내버스 문제를 해결할 대안을 적극적으로 찾아야 한다.

10% 미만의 이용률도 자세히 살펴볼 필요가 있다. 왜 버스를 이용하지 않을까? 불편하기 때문이다. 현재 춘천 시내버스는 노선의 굴곡이 심해 직선거리에 비해 멀리 돌아가야 하고, 배차 간격 역시 20분에서 40분 사이이다. 60분, 135분인 경우도 있다. 요선동에서 후평동으로 퇴근하는 하 모 씨(34)는 “6시 퇴근 직후 버스를 놓치면 40분 후에나 오는 버스를 이용해야 한다”라며 불편함을 호소하기도 했다. 

이러한 문제를 해결해야 버스 이용률이 높아지고 시민들의 불편이 해소되는 것이지, 불편한 버스를 이용하라고 강요하며, 버스 이용률이 높아져야 공영제를 도입할 근거가 된다는 것은 어불성설이다. 실제로 시내버스 완전 공영제를 시행한 정선군의 경우 시행한 지 15개월 만인 2021년 10월, 1일 평균 이용객을 시행 전과 비교한 결과 54.2%가 증가해 하루 평균 1천932명이 이용하는 것으로 집계됐다. 화성시 역시 공영제를 시행하며 신규 노선을 신설해 시민들의 불편을 해소해 나가고 있다. 

편리하고 안전한 대중교통 이용권이 보장돼야…

많은 논란이 있다는 것은 그만큼 시민들에게 중요한 문제라는 반증이기도 하다. 하지만 논란들에 가려 시민들의 편리하고 안전한 대중교통 이용권 보장이라는 목적을 잊어서는 안 된다. 편리한 대중교통을 위한 촘촘한 노선, 합리적인 요금 및 배차간격, 안전한 운행을 위한 적정 운행기사 인원, 운행시간 등을 고려해 운영 체계와 방식을 고민해야 하고, 편리성을 넘어 친환경적인 방향, 복지적 측면, 수익을 낼 수 있는 방안들도 함께 고려돼야 한다. 이후 진행되는 버스 운영에 관한 논의가 소모적이지 않고, 발전적인 방향으로 진행될 수 있도록 많은 시민들의 관심과 의견이 필요한 시점이다.