공원일몰제

공원일몰제

① 전국 도심 녹지공간 3년뒤 사라지나

부산 90곳 56.84㎢ 녹지 해제 대상…지자체마다 대책 비상

 

2020년 7월 1일이면 전국적으로 여의도 면적의 300배가 넘는 931㎢의 도시녹지가 자칫 사라질 위기에 처했습니다.

1999년 헌법재판소의 헌법불합치 판결로 지방자치단체가 도시공원 등으로 지정한 녹지를

20년 이상 개발하지 않으면 용도를 해제해야 하는 '공원일몰제'가 시행되기 때문입니다.

 

전국의 지자체들은 3년 앞으로 다가온 공원일몰제 대비책 마련에 골머리를 앓고 있습니다.

전국 주요 도시의 일몰제 대상 녹지 현황, 대안으로 추진하고 있는 민간공원 특례사업의 한계점,

정부 차원의 지원 방안을 포함한 대책 등을 3회에 걸쳐 점검합니다.

 

부산은 모두 305㎞의 해안선으로 이뤄진 도시다.

부산의 해안선에는 초대형 컨테이너 부두와 항만이 들어섰지만 이기대공원과 청사포공원, 함지골공원 등 천혜 절경의 공원녹지도 조성돼 있다.

 

부산 남구 용호동 해안가 193만㎡에 달하는 이기대공원은 주말이면 수 만명의 시민이 찾아

해안선을 따라 설치된 데크를 걸으며 해안 절경을 즐기는 명소다.

이런 이기대공원이 3년 뒤면 공원에서 해제돼 아파트와 리조트, 관광시설 등이 들어설 상황에 놓였다.

 

이기대공원 [연합뉴스 자료사진]

 

시민 모두의 휴식공간에서 아파트 입주민이나 시설 이용객 등 일부를 위한 독점적인 공간으로 바뀔 수 있다.

정부가 정한 장기미집행 도시계획시설 실효제도 즉 '공원일몰제'가 2020년 7월 1일이면 시행되기 때문이다.

이기대공원은 전체 면적의 66%인 130만㎡가 사유지다.

 

공원일몰제로 도시공원 용도가 해제되면 땅 주인들은 건설계획에 맞는 저마다의 개발 사업을 할 수 있다.

금정산 자락의 부산 금강공원도 사정은 마찬가지다.

 

부산시가 공원으로 지정하고도 개발하지 못해 2020년 7월이면 전체 면적 309만㎡ 가운데 101만㎡에 달하는 사유지의 공원 용도를 해제해야 한다.

부산에는 공원일몰제 대상 도시계획시설이 도시공원, 유원지, 녹지를 합쳐 모두 90곳, 56.84㎢에 달한다.

이 중 국유지를 제외한 사유지가 전체의 67%인 38.32㎢이다

 

해운대 청사포공원, 영도 함지골공원, 동래구 명장공원 등 유명한 도심 녹지가 모두 대상이다.

인천 시민들이 즐겨 찾는 승학산 일대도 3년 뒤면 개발 바람이 불 것으로 보인다.

이곳은 1999년부터 49만513㎡의 관교공원이 조성돼 산책로, 체육시설, 휴게시설을 갖추고 있고 2012년에는 등산로와 연결한 3.6㎞의 둘레길까지 조성했다.

인천 역시 지난해 말 기준으로 전체 2천520만㎡ 공원 결정지역 가운데 2천100만㎡가 장기 미집행 공원으로 남아있다.

인천에서 공원일몰제로 자동 해제되는 도심근린공원(녹지)은 모두 41곳, 축구장 280개 면적인 180만㎡에 달한다.

 

광주 중앙공원 [연합뉴스 자료사진]

 

 

광주에서는 도심 허파 역할을 해 온 중앙공원 등이 공원일몰제로 개발 위기에 내몰리자 환경단체 등 14개 시민사회단체가 참여하는 시민모임을 결성해 중앙공원 지키기에 나섰다.

광주 중앙공원은 1975년 공원으로 결정됐으나 지금까지 공원 조성 면적은 전체 300만㎡의 6.3%에 불과한 18만5천963㎡에 그치고 있다.

2020년 7월이면 광주 중앙공원의 90% 이상이 공원에서 해제돼 개발 사업에 들어갈 수 있다.

 

대구도 범어공원, 학산공원, 앞산공원 등 41곳의 도심 공원이 장기미집행 도시계획시설로 분류돼 공원일몰제 대상이다.

전북의 경우는 도시계획을 세운 지 10년 넘게 미집행된 시설이 4천472곳, 52.23㎢에 달한다.

전북도 내 장기미집행 도시계획시설은 공원과 도로 등으로 이 중 약 40%가 녹지인 도시공원 시설이다.

 

공원일몰제 주요 대상인 도시공원은 도시지역에서 자연경관을 보호하고 시민의 건강과 휴식, 정서 생활을 향상하고자 설치 또는 지정한 곳이다.

전국의 지자체가 녹지 확보 차원에서 도시계획구역으로 지정하고 토지의 사적 이용권을 장기간 제한했으나 1999년 헌법불합치 결정에 따라 20년 이상 된 곳을 일률적으로 해제하기에 이른 것이다.

 

② 민간공원 조성 특례사업 실효와 한계

민간개발 유도 방안 추진 속 아파트 숲 일색 난개발 우려

정부와 지방자치단체들은 도시 녹지가 3년 뒤에 한꺼번에 용도 해제되는 것을 막기 위한 대책으로 민간공원 조성 특례제도를 도입했다.

특례제도는 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 근거해 민간이 도시공원 면적의 70% 이상을 조성해 기부채납하는 경우

남은 부지 또는 지하에 비공원시설의 설치를 허용하는 제도이다.

 

 

민자공원 특례사업 발표 [연합뉴스 자료사진]

 

 

민간공원 조성 특례제도를 적용하기 위해서는 도시공원 전체 면적이 5만㎡를 넘고 해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관을 훼손하지 않아야 한다.

 

이 제도는 지자체의 재정을 투입하지 않고도 녹지 자산을 확보할 수 있고 주요 핵심지역을 공원으로 조성하는 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도할 수 있다는 장점이 있다.

부산시는 공원일몰제를 앞두고 모두 23개 도시공원을 특례사업 대상지로 선정했다.

이기대공원, 청사포공원, 명장공원, 중앙공원, 동래사적공원, 어린이대공원, 함지골공원 등 부산 도심의 주요 녹지공원 대부분이 포함됐다.

부산시는 난개발 방지와 공공성 확보를 위해 제안서 직접 제출과 제3자 제안 공모를 병행해 사업을 추진하기로 했다.

 

타당성 검토와 주민공청회를 거치고 민간공원 조성 특례사업 라운드테이블을 운영해 사업 대상 공원을 선정하면 선정된 제안 내용으로 제3자가 다시 참여해 사업을 제안하는 방식이다.

 

문제는 민간사업자의 개발사업 제안이 아파트 일색이라는 점이다.

부산시는 지난달 1차 사업 대상지 8곳에 대한 심의를 거쳐 이기대공원과 청사포공원 등은 민간 제안서를 반려하고 공공개발하는 쪽으로 가닥을 잡았다.

 

이기대공원 개발사업의 경우 전체면적 193만㎡ 전체를 개발 면적으로 잡아 아파트를 건설한 뒤 나머지는 숲마당이나 캠핑장, 트래킹 코스 등으로 개발한다는 계획이 접수됐다.

부산시가 2차 공모를 하는 명장공원, 중앙공원 등 7개 도시공원 역시 민간의 개발 제안이 잇따르고 있지만 적게는 300가구에서 많게는 3천 가구 규모의 아파트 건립사업이 대부분이다.

부산시는 특례사업을 추진하더라도 해안공원은 시가 사유지를 매입해 공공개발을 한다는 원칙을 세워놓고 있다.

 

 

해운대 청사포 [연합뉴스 자료사진]

 

 

광주시는 공원일몰제 대상 공원 25곳 중 10곳을 민간공원으로 개발하기로 했다.

1단계로 수랑, 봉산공원 등 4곳을 우선 개발하고 중앙, 중외공원 등 6곳은 2단계로 사업자를 신청받을 계획이다.

광주시는 민간공원 개발을 위해 민관 거버넌스 협의체 구성을 추진하고 있으나 1단계 사업을 논의 대상에 포함하는 문제 등을 두고 시민사회단체에서 반발해 난항을 겪고 있다.

대전시는 월평공원을 민간공원 특례사업 대상으로 추진하다 도시공원위원회에서 5월과 7월 두 차례나 심의 보류됐다.

대전시의 사업안이 부지확보와 비공원 시설 설치 등 공공성이나 시민 편익 등에서 일부 보완이 필요하다는 지적이 제기되면서 특례사업 추진이 어렵게 됐다.

대전시는 월평공원을 개발보다 복원에 중점을 두는 삼림공원으로 조성하는 방안을 다시 검토하는 것으로 알려졌다.

민간공원 조성 특례사업 대상에서 제외된 5만㎡ 이하의 소규모 도시공원은 더 큰 문제다.

소규모 공원은 특례사업 대상이 아니기 때문에 지자체에서 3년 안에 사유지를 매입하지 못하면 용도 지정을 전면 해제해야 한다.

5만㎡ 이하 소공원은 대부분 도심에 위치하고 규모도 작아 개별 방식으로 개발사업이 이뤄질 가능성이 커 무분별한 난개발이 불가피해 보인다.

 

 

③ 천문학적 매입비용…정부 지원 불가피

부산 1조8천억원 중 10%만 책정…공원 임차제 등도 문제

 

부산에서 일몰제 적용을 받는 도시 녹지 56.84㎢ 가운데 사유지는 38.32㎢로 전체의 64%에 달한다.

부산시가 도시 녹지를 보존하기 위해 이들 사유지를 모두 매입할 경우 보상비는 모두 1조8천89억원에 달한다.

연간 11조 예산을 운용하는 부산시로서는 감당할 수 없는 규모다.

 

부산시는 공원일몰제로 사라지는 도시 녹지를 보존하기 위해 고육책으로 민간공원 조성 특례사업을 추진하고 있다.

하지만 해안공원 등 핵심 녹지는 민간 개발에 맡기지 않고 원칙적으로 부산시가 용지를 매입해 공원으로 공공개발한다는 방침이다.

이를 위해 부산시는 올해부터 2020년까지 3년간 해마다 600억원씩 모두 1천890억원을 마련하기로 했다.

이 돈으로 해안공원 등 보존 필요가 있는 장기미집행 도시 녹지를 매입할 예정이지만 전체 규모 면에서 턱없이 부족하다.

 

부산시는 지난달 1차 민간공원 조성 특례사업에서 이기대공원과 청사포공원을 제외하고 공공개발을 추진하겠다고 밝혔다.

이기대공원과 청사포공원의 사유지를 매입하기 위해서는 기본 보상가로 산정해도 각각 1천억원 이상과 400억원이 든다.

두 공원의 사유지 매입에만 부산시 전체 매입 예산의 74%가 소요되는 셈이다.

 

인천시는 장기미집행 도시 녹지 등 21㎢를 모두 매입해 공원으로 조성하기 위해서는 3조4천억원이 필요할 것으로 추산했다.

하지만 공원 조성을 위한 토지보상비로 향후 2년간 739억원의 예산을 마련하겠다는 계획만 세워두고 있다.

 

광주에서는 아파트 건립의 최적지로 주목받는 중앙공원이 일몰제 대상이지만 이를 녹지로 보존하기 위해서는 토지보상에만 6천600억원이 필요하다.

충북도는 전체 장기 미집행 시설 46.84㎢ 가운데 공원이 17.94㎢로 이를 매입하기 위해서는 1조802억원이 든다.

충북도가 녹지를 포함해 도로, 유원지, 학교, 기타시설 등 모든 장기미집행 도시계획시설을 해소하기 위해서는 도 전체의 1년 예산보다 두 배 많은 8조806억원이 있어야 한다.

결국 지방자치단체 역량으로는 공원일몰제를 해결할 수 없다는 얘기가 된다.

 

 

부산시는 그동안 공원일몰제 관련 자문회의 등을 열고 해결책을 모색했지만 뚜렷한 대책을 찾지 못했다.

여운철 부산시 공원운영과장은 "정부가 그동안 도시공원 조성 및 관리는 지자체 고유 사무라는 이유로 공원일몰제 해결을 외면해왔다"며 "공원일몰제가 전국적으로 공통된 문제인 만큼 중앙정부 차원의 대책을 마련해야 한다"고 말했다.

 

중앙정부의 예산 지원 외에도 공원일몰제 대안으로 다양한 의견이 논의되고 있다.

국토교통부는 올해 말까지 도시공원 임차제를 도입하기로 하고 도시공원 및 녹지에 관한 법률 개정을 추진 중이다.

임차제란 공원으로 묶인 사유지의 땅 주인에게 임대료를 지불하고 공원 용도로 계속 사용하는 방식으로 용지 매입 시점을 늦추는 효과가 있다.

 

하지만 임대료를 지불하는 기간에 땅값이 계속 오를 경우 결국 이를 매입하기 위한 비용도 함께 커지면서 지자체 부담은 줄어들지 않게 되고 땅 주인이 동의할지도 미지수다.

 

충남연구원 오용준 연구위원은 최근 열린 장기미집행 도시계획시설 해소방안 모색 세미나에서 일몰제 대상 녹지를 국가지원 도시공원으로 지정하거나 산림청의 도시 숲 조성사업과 연계하는 방안을 제시하기도 했다.

 

지난 9일 부산에서 열린 '법으로 본 공원일몰제 토론회'에서도 일몰제 대상 녹지를 도시자연공원구역으로 정해 땅 주인의 토지 활용을 강하게 규제하자는 의견이 나왔다.

 

도시자연공원구역으로 지정하면 건축물 건축, 형질변경, 토지분할이 제한되고 공공용도에 한해서만 용지를 활용할 수 있다.

그러나 이 역시도 사유재산권을 보호하기 위해 일몰제를 도입한 상황에서 더욱 강한 규제로 다시 묶자는 것으로 실현 가능성이 불투명하다.

 

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뉴욕 센트럴파크 안 부럽던 서울 도시공원, 2년 뒤에는...

2020년 도시공원 일몰제 시행되면 '난개발' 우려, 서울시 사유지 매입에 부심

 

 

 

 

▲  서울시가 밝힌 단계별 도시공원 보상계획 서울시가 2020년 7월로 예정된 도시공원 일몰제 시행을 앞두고

도시의 허파인 도시공원 지키기에 나섰다. 우선 지방채를 발행하는 등 1조 6천억 원을 투입해 우선 2020년까지

사유지 공원 2.33㎢를 매입해 공원으로 보존하기로 했다.

헌법재판소는 1999년 10월 21일 "정부가 도시계획시설을 짓기로 한 사유지를 장기간 집행하지 않고 아무런 보상을 하지않는 것은 소유주 재산권의 과도한 침해라며 '헌법불합치' 결정을 내렸다.

2002년 2월 4일 국토 계획 및 이용법이 제정되면서 20년 동안 도시계획사업이 시행되지 않는 토지에 대한 효력이 상실되는 '일몰제'가 도입됐다. 이에 따라 오는 2020년 7월 1일이 되면 서울의 도시공원 116곳의 도시계획결정 효력이 없어진다. 면적으로 계산하면 서울 도시공원의 83%, 여의도 면적 33배 크기의 공원이 사라지게 되는 셈이다.

 

 

서울시민은 1인당 도시공원 면적에서 센트럴파크를 안고 있는 미국 뉴욕 시민(14.8㎡)에 견줄 만한 서비스를 누리고 있다. 그러나 2020년이 되면 이 숫자는 3.8㎡으로, 1/3 토막이 나버리게 된다(서울시 측은 "국유지로 분류돼 공원화 사업이 진행중인 265만㎡ 면적의 용산미군기지 부지는 통계에 포함되지 않았다"고 밝혔다).

서울시 관계자는 "관악산, 우면산, 인왕산, 북악산 등 서울시에 산재한 대부분의 산에 있는 사유지가 대상이 될 수 있다. 임야 소유주가 재산권 행사에 나설 경우 멀쩡하게 다니던 등산로와 산책로가 폐쇄될 수 있다"고 말했다.

서울시 측은 도시공원이 없어진 공간에 개발 압력이 높아지면서 난개발이 일어날 가능성도 우려하고 있다.

서울시는 이에 따라 정부에 국비 지원을 계속 요청하고 정비사업의 현금 기부채납을 활용하는 등 다각도로 재원을 마련해 사유지 매입에 나서고, 국유지의 경우 '도시공원 실효제' 대상에서 제외될 수 있도록 정부와 협의해 서울시내 도시공원을 최대한 확보할 방침이다.

일단 실효 예정 사유지 전체(40.2㎢)를 보상하려면 총 13조 7122억 원(감정평가 기준)의 재원이 필요한 상황이다.

일단 2.33㎢에 달하는 우선보상대상지에 대해 매년 1000억여 원의 시 예산(총 3160억 원)을 투입하고 매년 4300억 원씩 총 1조 2902억 원의 지방채를 발행하기로 했다. 우선보상대상지는 ▲법정 매수청구 토지(국토계획법 상 '대지') ▲소송 패소로 보상이 불가피한 곳 ▲주택가나 도로와 인접해 개발 압력이 높은 곳 ▲공원시설 설치 예정지로 공원조성 효과가 높은 곳 등 공원 기능 유지가 반드시 필요한 곳을 선정 기준으로 했다.

나머지 사유지(37.5㎢)는 2021년부터 보상을 시작하는데, 우선순위를 고려해 공원 간 연결토지(2.91㎢) → 공원 정형화에 필요한 토지(2.69㎢)  → 잔여 사유지(31.9㎢) 순으로 보상이 진행될 예정이다.

서울시는 시의 권한으로 추진 가능한 부분은 당장 시행에 들어가는 한편, 기획재정부와 국토교통부에 ①사유지 보상재원 국비지원(보상비 50%) 요청 ②'도시공원 실효제' 대상에서 국‧공유지 제외(국토계획법 개정) ③'도시자연공원구역' 전환 시에도 토지 소유자의 재산세 50% 감면 유지(지방세특례제한법 개정), 세 가지를 적극 건의했다.

김용복 서울시 기획조정실장은 "서울시는 급속한 노령화로 인한 복지사업 확대, 노후 도시인프라 재투자 등 대규모 재원이 수반되는 중장기 투자사업으로 인하여 가용재원이 부족한 실정이다. 하지만 도시공원은 시민의 삶의 질을 결정하는 중요한 인프라이자 후손에게 온전하게 물려주어야 할 자연유산인 만큼 모든 시민들이 공원 이용에 불편함이 없도록 최선을 다하겠다"고 말했다.